各市（縣）、區人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

　　為全面貫徹落實依法治國戰略，根據新修訂的《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和一段時期以來財政部、江蘇省制定出臺的相關意見、方案等文件，積極發揮政府規范舉債對經濟社會發展的重要作用，創新城市建設投融資方式，促進產城融合發展，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線，現就進一步加強我市地方政府性債務管理、創新城市建設發展方式提出如下意見。

　　一、進一步規范地方政府舉債融資行為

　　（一）嚴格執行地方政府舉債融資的規定。嚴格執行《中華人民共和國預算法》規定，市級和市（縣）、區地方政府舉債一律在批準的債務限額內申請地方政府一般債券和專項債券，除此以外各地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。根據財政部等部門《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）要求，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。各地應積極創造條件，做實政府全口徑預算財力盤子，改善地方政府債務風險指標，對上爭取 地方政府債務限額。

　　（二）及時清理地方政府的融資擔保行為。對照財政部等部門《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）要求，全面開展地方政府性融資擔保清理工作，加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處置，并按照上級要求及時上報清理整改情況。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

　　（三）堅決制止以購買服務名義違法違規融資。嚴格按照《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87 號）規定規范政府購買服務行為，嚴禁將鐵路、公路、機場，農田水利建設工程，以及教育、醫療等領域的基礎設施建設作為政府購買服務項目。政府購買服務改革要注重與事業單位改革、行業協會商會脫鉤相銜接，政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

　　（四）加快推進地方政府存量債務置換。按照《省政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（蘇政發〔2016〕154號）要求，充分利用置換政策，積極協商債權人，爭取能夠置換的存量政府債務全部置換成地方政府債券。鼓勵用社會資本改造存量債務，積極創造條件引入社會資本通過PPP等模式，改造存量政府性債務，并相應調整權責利關系，將部分有條件的政府性債務轉換為非政府性債務。各級人民政府必須對其舉借的到期政府債務負責按時償還，對到期的政府或有債務要指導和督促有關舉借債務單位加強財務管理、拓寬償債渠道，統籌資金按時償還；舉借單位確實難以歸還的，本級人民政府要依法妥善處置。

　　（五）妥善解決在建項目的后續融資。根據《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40號）精神，地方各級政府和銀行業金融機構要支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保2014年9月21日之前已審批在建項目的有序推進。對于在2014年12月31日前已簽訂借款合同，但尚未到期的在建項目貸款，繼續按照合同約定發放貸款。對于在2014年12月31日前已簽訂借款合同，且合同到期的在建項目貸款，如項目自身運營收入不足以還本付息，可在借款金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補充合格有效抵質押品。

　　（六）切實加強融資平臺公司融資管理。按照財政部等部門《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）要求，加快政府職能轉變，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將預期土地收入作為融資平臺公司償債資金來源。健全信息披露機制，2015年1月1日以前承擔地方政府融資功能的平臺公司，在境內外舉債融資時，應當向債權人書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。

　　（七）積極推進融資平臺公司轉型發展。進一步加強融資平臺公司管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業。對只承擔公益性項目融資任務且主要靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，要在地方政府的指導下，積極穩妥化解存量債務，加快提升企業經營運作功能，或依法予以撤銷；對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，剝離其政府融資職能；對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，今后不得再為政府融資。

　　二、進一步強化政府“資金、資產、資源”運作

　　（一）不斷優化政府資金預算結構和支出績效。緊緊圍繞市委、市政府重大戰略部署，優先安排必要的地方政府性債務還本付息支出，優先支持亟需加大投入的重點領域加快補位、拉長短板。進一步落實厲行節約要求，嚴格執行財務管理制度規定，將有限的財政資金用在刀刃上。適應經濟社會發展新常態特點，加大專項資金整合優化力度，及時完善專項政策，創新專項資金使用方式，不斷提高財政資金使用績效。

　　（二）加快建立市區土地資源統籌調控機制。土地資源開發是未來城市建設發展的最大潛力所在。要按照“統一管理、統籌平衡、細分市場、有序供給”原則，研究建立分區域價值標桿體系，實行土地資源市場的科學化、動態化管理。把“TOD”（公共交通導向開發模式）、“TOC”（約束理論）、“精益管理”理念融入到城市建設、資源開發全過程。切實發揮土地儲備中心功能，科學制定土地收儲和出讓計劃，加大收儲土地依法拆遷力度，完善土地儲備成本核算機制, 加快盤活存量閑置土地，提高土地資源運作水平和集約利用效率。

　　（三）有序推進政府各類存量資產盤活變現。進一步梳理各地區閑置的行政事業單位房產、利用效率不高的科技“三創”載體、不需使用的政府保障房及安置房和配套商業用房等政府性存量資產，形成可盤活變現資產清單，制定年度盤活利用計劃，減少資產閑置浪費，清償相應的地方政府性債務，提高全社會資源利用效率，為地方城市建設發展提供有益的資金補充。

　　三、進一步創新城市建設發展投融資方式

　　（一）統籌設立城市建設創新發展母基金。在不改變市區財政事權與支出責任體制的前提下，為有效解決政府性項目投資與政府性收入進度、跨區域重大基礎設施共擔（分擔）機制與市（縣）、區籌措資金來源的時差問題，統籌年度預算安排的城市重點項目建設資金、財政存量資金和當年超收財力等資金來源以及各地區承擔的事權匹配資金、補繳的土地出讓金收益可用額度，設立市城市建設創新發展母基金。母基金可出資與社會資本合作設立子基金，也可直接投資城市重大基礎設施項目，或根據各地區出資份額經批準按我市地方政府債務應急預案用來化解地方政府債務風險。

　　（二）充分發揮國企作用促進產城融合發展。加快深化國有企業改革、提升國有企業功能，推動國有資源資產化、資產資本化、資本證券化、證券流動化，提高國有資本含金量和國有資本經營收益貢獻度。鼓勵國有企業作為市場主體積極參與城市建設，促進國有企業在融入城市發展進程中做強做大，實現國有資本經營和城市功能開發的有機融合。

　　（三）積極探索政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本參與城市基礎設施、特色園區開發等具有一定收益的城市事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。市級城市建設相關主管部門、國有企業要帶頭實施和推廣政府投資項目PPP合作機制，鼓勵各地區結合地方實際探索實踐，促進城市建設健康持續推進和實體經濟創新發展。

　　四、進一步加強地方政府投資和債務預算管理

　　（一）推進政府性投資項目計劃與債務預算銜接。加強政府投資項目的超前謀劃、論證和儲備，完善決策程序和相關手續，以滿足申請省級發行新增債券轉貸額度的要求，同時為項目審批后加快實施奠定基礎。統籌考慮全市發展需要、地方政府財力可能、新增債券額度和政府與社會資本合作，及時制定政府性投資項目計劃、編制政府性投資和債務預算，促進“預事與預錢相結合”。優先保障對全市發展具有重要意義、市委市政府已經決策、項目條件已經具備的重點項目，充分發揮政府投資的引導帶動作用，促進城市建設健康、穩定發展。

　　（二）強化政府性投資項目預算資金管理。堅持“總量平衡、突出重點、厲行節約、規范調整”的基本原則，對納入年度預算的政府性投資項目，由財政部門根據預算資金特點進行統籌保障、分類管理。充分賦予項目主管單位預算事權，減少預算代編事項，政府性投資計劃和年度預算經審批后，及時下達各預算單位規范執行。相關預算單位要加強項目組織實施，嚴格對照項目概算、預算撥付資金。項目實施過程中，如遇實施條件變化等不可抗力，要按程序及時調整預算。

　　（三）探索編制政府性投資中期財政規劃。認真貫徹《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）精神，既要著力應對經濟發展新常態和地方政府性債務風險，又要考慮長遠、統籌規劃，處理好城市建設與政府收入、適度舉債與限額管理控制的關系，研究編制政府性投資項目三年滾動規劃，促進經濟社會發展規劃、各專項規劃與財政規劃相銜接，強化財政規劃對年度預算的導向性和約束性，促進經濟結構調整和發展方式轉變。

　　五、進一步建立完善地方政府債務管理的激勵約束機制

　　（一）強化地方政府性債務管理主體責任。各級人民政府是本地區政府性債務管理的責任主體，政府主要負責人為第一責任人。各級地方政府要轉變發展理念，堅決糾正和防止脫離實際和承受能力的過度舉債情況；強化責任意識，切實履行地方政府性債務監管和償還責任。各級人民政府應統籌安排政府性債務償債資金，當本地區發生償債風險事件時，應及時啟動本地區財政重整計劃，壓縮基本建設支出、政府公用經費，暫停地方出臺的各項補貼政策，調整過高支出標準，暫停土地出讓收入各項政策性計提。

　　（二）健全政府性債務風險防范和協調機制。認真貫徹國家、省、市《地方政府性債務風險應急處置預案》要求，各地區要結合當地實際情況，制定完善本地區政府性債務風險應急處置預案，及時發現和化解潛在財政金融風險。各級人民政府要進一步發揮政府性債務管理領導小組及其辦公室職能作用，統籌加強政府性債務管理重大問題的決策協調、實施監督。各級財政部門要完善債務管理制度，細化債務管理辦法，認真做好政府性債務具體管理工作。發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的政府投資新開工項目。各金融主管部門應加強監管，督促金融機構不得直接或變相違法違規提供融資。審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進債務規范管理。其他部門要積極配合做好政府性債務管理工作。

　　（三）切實做好地方政府性債務信息公開。各級人民政府每年要將地方政府債務余額變動情況、增減內容及其主要項目建設情況向本級人大或其常委會報告，并對重要事項作出說明，主動接受人大監督。嚴格執行地方政府債務信息公開制度，縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區政府債務限額和余額，及政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。年度預算和中期財政規劃中政府購買服務、政府和社會資本合作項目信息要按規定及時公開。

　　（四）落實地方政府性債務考核問責機制。把政府性債務作為政績考核的一項重要指標，并將債務審計列入黨政主要領導干部經濟責任審計。強化對各級人民政府任期內債務的舉借、使用和管理情況的考核、審計和責任追究，糾正不正確的政績觀。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

　　本意見自印發之日起執行。以前相關文件與本意見不一致的以本意見為準，上級另有專門規定的從其規定。

   　無錫市人民政府

　　2017年8月17日 

　　（此件公開發布）

責編：法制辦