各市（縣）、區人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

　　為深入貫徹落實國家和省主體功能區規劃相關要求，根據《省政府辦公廳關于建立健全主體功能區建設推進機制的指導意見》（蘇政辦發〔2017〕7 號）精神，結合無錫自身建設發展實際需求，抓緊建立健全無錫市主體功能區建設推進機制，加快構建集約高效科學發展的新格局，為“十三五”期間高水平全面建成小康社會、建設“強富美高”新無錫提供有力支撐，特制定本意見。

　　一、明確總體要求

　　全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，牢固樹立并自覺踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，以供給側結構性改革為主線，以全面深化改革為動力，以生態環境綜合治理為突破口，堅持聚焦創新、聚力富民，統籌空間銜接體系和實施保障體系，建立健全多層面合力、高效率實施、全時空管控的主體功能區建設推進機制，著力形成科學合理的城鎮化格局和生態安全格局，為建設“強富美高”新無錫奠定堅實基礎。

　　——堅持統籌協調，改革創新。充分對接國家和省“一帶一路”、長江經濟帶、長三角城市群、新型城鎮化等重大發展戰略，進一步理順主體功能區建設體制機制，調整完善制度安排，圍繞優化產業發展空間布局、促進城鄉區域協調發展、推動公共服務資源均衡配置、提升生態文明建設水平等重點領域，注重區域政策和行業政策的集成創新、相互支撐、協同推進，全面提高政策實施成效。

　　——堅持因地制宜，分類調控。立足各類主體功能區功能定位和發展方向，把握不同區域資源稟賦和階段特征，實施差異化政策導向、評價標準和精準管理，著力增強優化開發區域中優化提升區域的核心競爭能力，促進重點拓展區域的新型工業化進程，穩定適度發展區域的經濟發展水平，增加限制開發區域的生態供給，落實禁止開發區域的監管要求。

　　——堅持放管并重，提高效率。注重投資支持等激勵政策與空間管制等約束措施相結合，明確鼓勵、限制和禁止性政策導向，有效引導不同區域按照主體功能區定位，進一步優化空間結構，規范開發行為，實現總體戰略與空間布局、發展目標與自然本底、短期計劃與遠景發展深度融合，促進城鄉、區域、人口、經濟、資源環境的協調發展。

　　——堅持政府引導，共建共享。充分調動各方面的積極性、主動性和創造性，正確處理政府與市場、政府與社會的關系，切實厘清各級政府的職責分工，進一步強化政府法治規范和政策導向作用，科學引導市場主體行為和資源要素配置方向，積極吸納社會公眾廣泛參與和有效監督，逐步完善國土空間科學開發的利益導向和共建共享機制。

　　二、推動協調融合發展

　　按照加快推進生態文明建設要求，促進生態環境治理與主體功能區建設協調融合發展。強化環境分區管治和政策引導，明確治理保護措施和重點方向，進一步嚴格環境監管和責任追究，切實維護生態安全，改善環境質量。

　　（一）修復生態保護系統。強化生態紅線區域管控機制，將無錫市主體功能區實施計劃中確定的禁止開發區域納入生態紅線區域進行嚴格管理，確保區域內環境質量不降低。根據國家和省統一部署，開展資源環境承載能力評價，編制資源環境承載能力監測預警報告，研究建立對超載地區的預警提醒、監督考核和責任追究等長效機制。穩步開展自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等類別的禁止開發區域功能重組和管理體制改革，積極創建國家公園。開展氣候變化影響評估，完善自然災害監測預警、分析評估、處置救援、社會動員、輿論引導等體系。積極融入揚子江城市群、寧杭生態經濟發展帶規劃建設，培育若干綠色生態發展廊道。加強水污染防治，推進河湖水環境綜合整治，改善水環境質量。

　　（二）加強環境綜合整治。優化開發區域中優化提升區域全面深入實施節能減排，執行更加嚴格的污染物排放標準，明確大氣環境質量底線，推進以長江、太湖和城市水利污染為核心的河湖水環境綜合治理，落實河長制管理全覆蓋，嚴格污染場地開發利用和流轉的審批，積極開展應對氣候變化工作，有效化解資源環境瓶頸制約；重點拓展區域實行主要污染物排放總量控制制度，實施工業污染源全面達標排放計劃，大力開展大氣、水、土壤、重金屬、噪聲等環境綜合整治，嚴格危化品環境管理，強化環保基礎設施建設，改善區域環境質量；適度發展區域穩定農業空間布局，分類推進農用地保護與修復，嚴格控制農業面源污染，加大工礦企業污染治理力度，大幅降低污染物排放總量。禁止開發區域實施依法管理、強制保護，依法關閉或限期遷出所有污染排放企業，恢復和維護區域生態系統功能，保持環境質量的自然本底狀況。

　　（三）嚴格產業環境準入。優化開發區域中優化提升區域實行更加嚴格的產業準入環境標準，新建項目清潔生產達到國內先進水平，新建產業園區達到生態工業園區建設標準，現有園區通過循環化改造逐步達到省綠色升級示范工業園區要求；重點拓展區域根據生態環境容量逐步提高產業準入環境標準，把區域資源環境承載能力作為承接產業轉移的重要依據，新建項目清潔生產水平高于國家標準；適度發展區域控制工業規模，禁止高污染、高水耗、高耗能的產業進入，推動傳統制造業轉型升級，積極發展無污染的高新技術產業，促進現代農業、旅游休閑與生態保護協調發展。禁止開發區域嚴禁一切與主體功能定位不符的產業發展。

　　（四）強化資源環境管理。優化開發區域中優化提升區域須嚴格按照節能和節水標準，進一步優化城市功能分區，加快發展綠色低碳經濟，新建建筑全部執行二星級及以上綠色建筑標準，嚴格落實海綿城市和裝配式建筑相關要求，維護城市群生態保護空間；重點拓展區域根據資源環境承載能力合理確定城市空間開發格局，注重維持基礎生態用地和城市綠地系統，科學開發配置水資源，強化環境風險評估和風險防控，切實降低居民健康風險；適度發展區域明確開發邊界，保護和修復生態濕地，嚴格控制水資源開發利用。禁止開發區域嚴格禁止不利于水生態環境保護的水資源開發活動，促進各類生態系統碳匯功能穩步提高和長期保存。

　　（五）創新生態補償機制。建立健全自然資源資產產權制度和自然資源開發使用評估機制。深化生態補償機制，完善生態補償辦法，建立健全生態保護責任分工、實際成效與資金分配、資金返還掛鉤的激勵約束機制。實施排污許可“一站式”管理，完善排污許可證管理辦法，禁止開發區域一律不發放排污許可證。推動優化開發區域的碳排放需求與禁止開發區域碳匯能力對接。根據國家和省統一部署，貫徹落實國家和省級環境稅費改革的相關要求。

　　三、完善配套政策體系

　　按照推進主體功能區要求，圍繞常住人口基本公共服務均等化，統籌安排財稅、金融、投資、產業、土地、人口等政策制度，加快構建系統完善、供給有效、落實嚴格的保障體系。

　　（一）加強財政金融支持。積極爭取上級財政部門一般性轉移支付規模和比重，合理確定轉移支付系數，加大對劃入生態紅線地區和經濟薄弱地區轉移支付力度。跨地區且對其他地區影響較大的公共服務事項，根據財政事權與支出責任情況，給予相應轉移支付。落實財政獎補政策，重點加大自然保護區等禁止開發區域生態保護投入力度。研究制定支持農業轉移人口市民化的財政政策措施，進一步增強市（縣）、區政府落實農業轉移人口市民化政策的財政保障能力，積極爭取省級財政對優化開發區域根據其吸納農業轉移人口進城落戶人數等因素給予獎勵。改革財政扶貧資金管理，全面建立精準扶貧機制，提高對劃入生態紅線地和經濟薄弱地區基本公共服務保障能力。調整完善金融管理政策，促進金融資本對符合主體功能定位的項目精準扶持，提高針對困難群體金融服務水平。

　　（二）調整投資結構方向。健全與主體功能區相適應的投資管理體制，嚴格限制不符合主體功能定位的項目審批、核準和備案。優化開發區域中優化提升區域重點支持國家和省級重點技術創新、基礎研究和科技服務等平臺載體建設，對具有競爭優勢和市場潛力的高技術產業、現代服務業、先進制造業給予優先安排；重點拓展區域側重于產業結構調整和改善基礎設施的引導，支持產業提升和技術改造，支撐經濟和人口集聚；適度發展區域嚴格控制大規模高強度工業開發和城市化開發，重點引導發展無污染的高新技術產業、現代農業、特色文化、旅游休閑業。除文化自然遺產保護、森林防火、應急救援和必要的旅游基礎設施外，嚴格控制禁止開發區域基礎設施建設投入，新建鐵路、公路等交通基礎設施嚴禁穿越自然保護區核心區。

　　（三）完善產業支持政策。根據國家和省統一部署，研究編制主體功能區產業發展指導目錄，建立健全差別化的投入產出效率、技術工藝裝備水平、產值綜合能耗、環境容量、發展潛力和帶動效應等產業準入門檻，探索實行限制開發區域產業負面清單管理制度，禁止新建產能過剩行業新增產能項目。重大工業項目原則上依次優先布局在重點拓展區域和優化提升區域，嚴格控制限制開發區域新建對生態環境可能造成影響的項目，加快淘汰限制開發區域現有重污染產能，推動禁止開發區域不符合主體功能定位的產業限期退出或跨區域轉移。提高優化提升區域產業國際競爭力，深度融入全球創新網絡，重點發展智能制造和知識密集型服務業，打造智慧互動的城市服務經濟。加快重點拓展區域新型工業化進程，積極開展智能綠色改造升級，布局建設戰略性新興產業和先進制造業集群，著力發展生產性服務業，加大工業和生活污染物、廢棄物處置處理能力，有效防止生產生活污染向禁止開發區域擴散。推動適度發展區域因地制宜發展都市工業、現代農業和休閑觀光產業，提高鎮域經濟發展活力。加強禁止開發區域產業監管，允許保持適度的旅游和農業活動，確保污染物“零排放”。

　　（四）強化國土分域管理。建立國土建設用地總量控制機制。分解落實建設用地規模控制指標，明確建設用地總量控制上限。嚴守耕地保護紅線，實行山體資源特殊保護，嚴格劃定城市開發邊界和永久基本農田，完善激勵約束保護制度，實行數量管控、質量管理和生態管護。深入開展節約集約用地“雙提升”行動，人均城鎮工礦用地控制在國家和省規定的范圍內，嚴格控制單位地區生產總值建設用地強度。逐步減少開發強度高的地區新增建設用地規模，探索開展建設用地減量化試點。積極參與省內研究制定蘇南地區、沿京杭大運河等重點區域國土空間優化整合方案。優化提升區域嚴格控制開發強度，繼續推進工業集中、產業集聚、用地集約，注重盤活存量建設用地，推進新增建設用地逐年下降，提高建設用地產出效率；重點拓展區域合理控制開發強度，適當增加建設用地規模和新增建設用地指標，合理安排城鎮建設用地，統籌安排基礎設施建設用地，積極引導產業集群發展和用地集中布局；適度發展區域優化工農業生產空間布局，健全農用地結構，確保城郊農業用地特別是“菜籃子工程”用地不被侵占。

　　（五）優化人口空間布局。以人的城鎮化為核心，健全完善以居住證為依據的基本公共服務提供機制，研究制訂財政轉移支付、地方預算內投資安排、建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數量掛鉤的“三掛鉤”政策，促進城鄉建設、就業轉移和人口集聚有機銜接。引導優化開發區域中優化提升區域有序推進農業轉移人口市民化，加快高端人才集聚，優化布局公共資源并與周邊區域聯動發展，構建與發展階段、發展需求相適應的人力資源結構；重點拓展區域進一步放開落戶限制，推動非戶籍人口在城鎮落戶，引導吸納禁止開發區域人口轉移，促進基本公共服務設施布局、供給規模與人口分布、人口規模相匹配；完善適度發展區域的公共基礎服務設施建設，發展壯大特色產業、生態環保產業，促進農業轉移人口就近就地市民化。

　　四、健全考核評價體系

　　圍繞不同主體功能區發展導向，構建差別化的績效評價體系，完善分區考評制度，強化考核結果應用，激勵不同區域按主體功能區要求建設發展。

　　（一）開展分類指導評價。根據國家和省統一部署，按照差別對待、突出重點、務實可行的原則要求，探索制定主體功能區分類考核評價體系。優化開發區域中優化提升區域研究實行與率先轉變經濟發展方式相適應的績效評價，強化提高效益、優化結構、創新發展、降低消耗、保護環境及公共服務供給質量等方面的評價，弱化經濟增長、投資增速等方面的評價；重點拓展區域研究實行提升新型工業化城鎮化發展水平的績效評價，綜合考量經濟增長、產業結構、城鎮化質量、生態環保、公共服務等方面，突出吸納人口轉移、提高產業附加值、促進基本公共服務均等化和生態風險防控等方面的考核；適度發展區域研究實行生態經濟發展的績效評價，加強農業可持續發展、新農村建設、鎮域經濟等方面的評價，完善城鎮與生態相關的經濟指標評價體系。禁止開發區域按照保護對象確定評價內容，探索考核依法管理、景觀格局、生態修復、環境質量等領域，不考核經濟指標。

　　（二）強化考評結果運用。根據國家和省統一部署，研究建立主體功能區年度考核評價制度，考核結果納入各級領導干部考核評價體系。禁止開發區域考核評價結果納入所屬行政區進行綜合評價。探索開展主體功能區離任責任審計，實施主體功能區生態環境損害責任終身追究，任期內資源過度消耗、環境質量明顯惡化，造成嚴重后果的，依法依紀嚴肅追究地方黨委、政府領導成員和相關責任人的責任。

　　五、構建空間銜接機制

　　充分發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，以主體功能區規劃（實施計劃）為基礎統籌各類空間性規劃，完善空間開發體制機制，促進各類空間規劃的銜接協調。

　　（一）調整優化空間結構。把空間結構調整作為轉變經濟發展方式的重要內涵，構建城鎮、農業、生態三類空間劃分技術標準體系。綜合考慮行政邊界和自然邊界，以主體功能定位為依據，明確三類空間的結構范圍及管控方向，加強對生產力布局和資源環境利用的空間引導與約束。

　　（二）推進空間銜接協調。編制實施重點區域規劃、專項規劃以及產業發展規劃，應加強與市主體功能區實施計劃的銜接；布局重大項目，應主動開展主體功能區適應性評價，確保符合主體功能定位。以城鎮、農業、生態三類空間為平臺，促進各類規劃空間銜接，城鎮規劃應依據開發強度、目標和城鎮空間范圍，劃定城鎮建設用地增長邊界，細化城鎮體系、產業發展、公共服務、基礎設施、生態環境保護等具體空間功能布局；土地規劃應按照建設用地總量和開發強度雙控要求，在三類空間布局大框架下調整各類用地指標分配方案。城市開發邊界、永久基本農田紅線、生態保護紅線等管制分區和邊界劃定，應與三類空間相互銜接。

　　（三）完善功能調整機制。根據國家和省統一部署，探索建立主體功能區基礎數據庫，全面反映地理空間、自然本底、經濟發展、人口分布、基礎設施、生態資源等各方面情況。依托互聯互通的地理空間信息基礎平臺，完善國土空間監測系統，作為考核評價的重要參考。探索制定區域主體功能動態調整標準，適時開展功能轉換。

　　（四）建立空間治理體系。以市主體功能區實施計劃為基礎，認真參與省級空間規劃研究編制工作，根據要求適時開展市級空間規劃研究，推動市縣“多規合一”和規劃體制改革，加快構建有利于國土空間科學開發和高效利用的空間規劃體系。以市（縣）、區為單元，探索構建以空間規劃、用途管制、自然資源資產離任審計、差異化績效考核等為主要內容的空間治理體系。

　　六、加大實施保障力度

　　發揮主體功能區實施計劃的戰略性、基礎性和約束性作用，進一步加強組織協調，明確責任分工，開展監督檢查，廣泛凝聚各方面力量，確保主體功能區建設成效。

　　（一）加強組織領導。建立市推進落實主體功能區戰略部門聯席會議制度，分管副市長擔任召集人，市各相關部門和單位為成員，聯席會議辦公室設在市發展改革委，專題部署、協調推動主體功能區推進機制建設，重大問題及時向市委、市政府報告。各地區要建立相應的工作組織推進機構，積極探索符合地方實際的主體功能區建設路徑，規范空間開發秩序，優化提升發展空間。市各相關部門要結合自身職能和工作實際，明確責任處室和專門人員，采取扎實有效措施，共同推動主體功能區建設。

　　（二）推進制度建設。深化開展主體功能區制度體系研究，切實將主體功能區建設落實到位。加快推進資源消耗、環境質量、生態保護紅線管控的統計監測核算制度建設，構建跨區域、流域紅線管控預警與信息聯動機制。研究建立主體功能區實施計劃評估與修訂制度。

　　（三）營造良好環境。鼓勵和支持具有典型代表性的市（縣）、區爭取開展省級以上主體功能區建設試點示范，探索分類推進機制，著重解決創新發展、轉型發展、可持續發展重大問題，強化在區域分工的功能作用。加強主體功能區建設宣傳，依托各類媒體及時公布推進情況，提高社會參與專業化水平。開展主體功能區戰略實施情況監督，重點強化配套政策出臺、考評制度制定落實以及體制機制創新等情況的跟蹤分析研究，不斷解決新情況新問題。

           無錫市人民政府辦公室

　　         2017年7月27日

責編：法制辦