一、起草《條例修正案（送審稿）》的必要性和重要性

　　軌道交通涉及面廣、綜合性強、關聯度高、帶動作用大，對于促進經濟增長、改善人居環境、提高人民生活質量具有重要的作用。在市委、市人大、市政府的高度重視下，《無錫市軌道交通條例》（以下簡稱《條例》）于2014年1月1日起施行，對于優化城市空間布局、增加城市承載能力、改善城市居民出行條件、促進城市經濟社會發展等方面發揮了顯著作用，取得了明顯的經濟效益和法律效果。根據規劃，未來我市將構建“8+1支”的城市軌道交通骨干網絡，線網規模約297公里。隨著城市軌道交通高質量發展工作的推進，軌道交通運輸業在迅速發展的同時，出現了一些新情況和新問題，軌道交通管理需要適應新形勢和新要求，亟需與之相適應的法律法規來規范和引導。因此，修訂《條例》是城市高質量發展的需要，勢在必行。

　　二、起草《條例修正案（送審稿）》的主要依據和過程

　　《條例修正案（送審稿）》起草，主要依據是：《城鄉規劃法》、《物權法》、《鐵路法》、《行政處罰法》、《江蘇省城鄉規劃條例》等法律法規；參考了《城市軌道交通運營管理規定》、《無錫市城鄉規劃條例》、《上海市軌道交通管理條例》、《南京市軌道交通條例》、《蘇州市軌道交通條例》等部門和地方法規。

　　2019年，市軌道辦（地鐵集團）在市人大和市司法局指導下先后開展《無錫市軌道交通條例》立法后評估工作和修改調研工作。2020年2月初，正式啟動該項立法工作，成立了立法領導小組和工作小組，制定了詳細的立法工作計劃，完成了《<無錫市軌道交通條例>修改立法參考依據》。在市人大和市司法局的帶領下，多部門參與立法調研，吸收先進經驗，形成了初步修改意見。并向市國資委、市交通局、市公安局、市住建局、市城管局、市自然資源和規劃局、市水利局、市政園林局、市殘聯、市總工會、市退役軍人局、交通產業集團、鐵路無錫站和社會公眾征求意見。市軌道辦（地鐵集團）在市人大和市司法局的指導下，先后組織召開了3次條例修編協商會議，結合法律法規和相關部門、社會公眾意見進行反復修改，最終形成《條例修正案（送審稿）》。

　　三、《條例修正案（送審稿）》修改的主要內容

　　《條例修正案（送審稿）》共七章，六十四條，調整原《條例》的適用范圍，前瞻性的為錫澄、錫宜城際軌道交通的運營管理提供依據；深化安全保護區管理，進一步明確涉及安全保護區的地塊出讓、劃撥以及安全保護區內建設項目管理措施；擴充乘客禁止行為，優化行政執法，根據《行政處罰法》關于現場處罰的規定結合違規行為的嚴重程度，劃分為補足票款和五十元以上的罰款。

　　（一）關于條例適用范圍（第六十二條）

　　《條例》第三條適用范圍僅指地鐵、輕軌等軌道公共客運系統，不包含城際軌道交通系統。隨著錫澄城際軌道交通（S1 線）的開工建設、錫宜城際軌道交通（S2線）前期研究工作的推進，城際軌道交通進入高速發展期。2024年錫澄城際軌道交通（S1線）將完工試運營，到時將面臨城際軌道交通運營管理依據的法律規定缺失問題。

　　為解決這一問題，《條例修正案（送審稿）》前瞻性的將包括城際軌道交通系統等本市屬地運營的其他采用專用軌道導向運行的城市公共客運系統參照本條例執行，為城際軌道交通運營管理提供了依據。

　　（二）關于安全保護區的管理

　　1.關于安全保護區地塊出讓的問題（第二十四條）

　　《條例修正案（送審稿）》將軌道交通安全保護區管理啟動時間從建設項目實施階段提前至地塊出讓/劃撥階段，盡可能將地鐵對地塊的影響因素在出讓/劃撥前進行明確，增加“公開出讓、劃撥土地涉及軌道交通安全保護區的，在土地公開出讓、劃撥前，市自然資源和規劃行政管理部門應當征求軌道交通經營單位的意見，確保規劃線路可實施和軌道交通建設、運營的安全。”

　　2.關于特別保護區內同步規劃設計項目的問題（第二十七條）

　　為了提高土地綜合利用率，《條例修正案（送審稿）》進一步明確了與軌道交通同步規劃、同步設計的建設項目可以進入軌道交通特別保護區。

　　3.關于增強安全保護區技術評估、實施管控的問題（第二十八條）

　　《條例修正案（送審稿）》對安全保護區內施工前的保護方案制定與評估，施工時的安全監控提出更加明確的要求，進一步闡明了安全保護區內各方的權利義務和責任。

　　（三）關于行政執法

　　1.關于影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為的擴充（第四十一條）

　　交通運輸部《城市軌道交通客運組織與服務管理辦法》于2020年4月1日起實施，對乘客乘車行為提出了規范，明確了七條禁止乘客影響軌道交通運營秩序的行為；此外，隨著電子信息的發展，在軌道交通設施內的推銷行為多以掃描二維碼的形式進行，不限于《條例》中的“兜售商品或者派發印刷品”的形式。《條例修正案（送審稿）》對前述影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為進行了擴充，便于軌道交通經營單位對違反規定的行為進行制止或者處罰。

　　2.關于對乘客違規使用乘車票證的行為、影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為的處罰問題（第五十六條、第五十九條）

　　《條例》中對乘客違規使用乘車票證的行為“處以全程票價十倍罰款”，目前是七十元；對影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為的處罰起點按行為方式分為五十元、一百元、三百元和五百元四個等級。《行政處罰法》第三十三條關于當場處罰的簡易程序規定“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。”《條例》中對乘客違規使用乘車票證行為、影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為的處罰金額不適用于《行政處罰法》的當場處罰的簡易程序，不便于軌道交通運營單位制止或者處罰此類行為。

　　《條例修正案（送審稿）》本著“以乘客為本”的理念，從便于現場執法的角度出發，對非故意的違規使用乘車票證行為要求乘客補齊票款，對偽造、變造優惠乘車票證等故意行為處以五十元罰款；對影響軌道交通運營秩序和環境衛生行為的處罰起點設定為五十元。

　　四、需協調明確的問題：對安全保護區內違規行為的行政執法

　　安全保護區內未征求軌道交通經營單位意見擅自施工、拒絕軌道交通經營單位進行安全監督、未按照安全保護方案進行施工的違規行為或者其他可能危及軌道交通設施安全的行為，往往對軌道交通造成直接的安全隱患，需要在盡量短的時間內，由綜合執法部門來快速處置。原《條例》將上述違規行為的行政處罰，分別交由城市管理行政管理部門、建設行政管理部門和其他行政管理部門。建議盡量明確一個部門進行綜合執法以提高違規處置效率、減少安全風險；如保留多部門分別按各自職能范圍進行執法的模式，建議明確執法范圍的分工細則。

來源：無錫市司法局