《無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法》（以下簡稱《辦法》）（無錫市人民政府令第179號）已于2021年1月12日由無錫市人民政府第118次常務會議審議通過，現將制定情況說明如下：

　　一、制定《辦法》的必要性

　　2018年以來，國家對行政規范性文件（以下簡稱“規范性文件”）管理工作加大推進力度，先后發布《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）、《法治政府建設與責任落實督察工作規定》（中辦、國辦2019年印發）等一系列政策文件，在控制數量、規范程序、健全機制、強化督察、全面清理等方面作出新的規定。

　　我市早在2002年就出臺政府規章《無錫市規范性文件備案審查規定》（市政府令第60號），建立起規范性文件備案審查制度。但實踐中，各個起草、制定、備案單位在規范性文件制定和監督管理方面還存在不平衡、不充分的問題，與依法行政的要求還有一定差距，市政府令第60號已經難以滿足具體工作需要，亟需全面修訂。

　　二、制定《辦法》的依據

　　制定辦法的主要依據有：《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）《江蘇省規范性文件制定和備案規定》（省政府令第54號）和《江蘇省人民政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發〔2019〕55號）等。

　　同時參考了《國務院工作規則》《廣東省行政規范性文件管理規定》《上海市行政規范性文件管理規定》《蘇州市行政規范性文件制定和監督管理規定》等先進經驗和省、市人大常委會關于規范性文件備案審查的有關規定。

　　三、制定《辦法》的過程

　　根據《無錫市人民政府2021年度立法工作計劃》（錫政辦發〔2021〕8號），市司法局作為起草單位從2020年就啟動起草工作，于2021年2月23日至3月26日就《辦法》（征求意見稿）在局官方網站和微信公眾號向社會公眾征求意見建議，同步書面征求市人大、市政協、各市（縣）、區人民政府、市各委辦局、市各人民團體、各直屬單位的意見，3月16日組織召開專家論證會。根據反饋意見和專家建議，市司法局對《辦法》（征求意見稿）進行全面修改，委托律師事務所完成了立法風險評估。結合我市實際情況，市司法局對《辦法》的結構和內容不斷修改完善，并于10月15日就修改稿再次向各機關單位征求意見。經過對意見建議逐條的分析研討，充分吸收，形成了《辦法》（草案），提交市政府常務會議審議。

　　四、《辦法》的主要內容

　　《辦法》共計六章五十二條，分為總則、立項與起草、審查與審核、審議與發布、備案與清理和附則六大部分，涵蓋了規范性文件從起草制定到失效清理的全生命周期，結構簡潔，條目清晰。

　　（一）明確規范性文件的概念

　　《辦法》第三條采用《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》對行政規范性文件的定義，這是目前概念最新、最權威的表述。為了便于理解和適用，第四條還列舉了部分明顯不屬于規范性文件的公文種類。需要特別說明的是，對規范性文件性質的判定應依據其內容而非名稱。（第三條、第四條、第十一條）

　　（二）從源頭上控制文件數量

　　控制文件數量，是中央、省、市的一貫要求。為此，《辦法》從明確制定主體資格、控制發文規格、避免層層發文等方面做了規定。（第六條、第九條）

　　（三）聚焦起草環節提升文件質量

　　抓好起草環節，是提升文件質量的基礎。《辦法》明確了禁止規范性文件規定的十二項內容；強調起草階段的調研評估論證，要求對于關涉重大、存在隱患的進行立法風險評估；完善征求意見程序，規定向社會公開征求意見的時間。（第十二條、第十四條、第十五條、第十六條）

　　（四）完善文件合法性審核機制

　　合法性審核是確保規范性文件合法有效的重要措施。《辦法》厘清職責分工，明確各級政府辦公室對本級政府規范性文件送審稿進行形式審查，各級司法行政部門對本級政府辦公室轉送的規范性文件進行合法性審核，合法性審核部門可以對爭議進行協調，未經合法性審核或者合法性審核未通過的規范性文件，不得提交集體審議。（第二十二條、第二十四條、第二十七條、第二十九條）

　　（五）完善文件有效期和評估清理制度

　　一是規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年，最長不得超過10年，名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期不超過2年。二是制定機關應當在規范性文件有效期屆滿6個月前，對其有效期是否需要延續進行評估。三是要求制定機關每隔2年對本機關制定的規范性文件進行一次清理，及時修改或廢止。（第三十四條、第三十五條、第四十八條）

　　（六）結合實際創新備案審查工作舉措

　　結合我市多年來在行政規范性的合法性審核和備案審查方面的經驗，《辦法》總結提煉共性問題，將一些工作措施上升為制度，多項舉措在全省乃至全國都屬率先甚至首創。

　　一是規范聯合發文程序。針對部分牽頭起草部門以征求意見代替合法性審核，甚至直到制定完成才向市政府報備，聯合發文部門都不知道制定的是規范性文件的情況，規范了聯合發文程序，明確要求聯合起草或者制定規范性文件的各部門均應進行合法性審核和集體審議。（第三十一條）

　　二是加強對發布渠道的監管。針對有的部門制定規范性文件不公開或者公開途徑隱蔽難以查找、司法行政部門缺乏有力的監督手段的現象，加強對發布渠道的監管，明確規范性文件征求意見和公開發布均應當通過網絡平臺、新聞媒體等便于群眾知曉、查詢的方式進行，并要求部門在向市政府報備時提交相關證明材料。（第十六條、第三十三條、第四十條）

　　三是將政策解讀納入備案審查。市司法局在對部門官方網站巡查中，發現個別規范性文件的圖文解讀存在合法性問題。根據政務公開工作“三同步”原則，即“文件與解讀方案、解讀材料同步組織、同步審簽、同步部署”，市司法局在全國首創對規范性文件解讀的合法性參照規范性文件本身的標準進行審查，得到了省司法廳的認可。《辦法》將實踐經驗上升為制度，要求部門向市政府報備規范性文件時，已經公開發布解讀的，應當同步報送備案。（第五條、第四十條）

　　相關鏈接：無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法

來源：無錫市人民政府辦公室